Statul federal: principii şi reglementări

Îmi amintesc că după momentul lansării proiectului de federalizare un funcţionar moldovean - exprimându-se în susţinerea federalizării - invoca exemplul Spaniei. Cred că multe persoane implicate în promovarea acestui proiect sunt departe de a înţelege ce înseamnă federalism şi că demersul de a pune bazele unui stat nou trebuie să se conformeze unor rigori. De aceea, orice încercare în a aduce un plus de claritate în problemele pe care le implică proiectul de la Kiev este binevenit. În analiza de faţă scopul urmărit îl constituie studierea elementelor care definesc şi legitimează subiectele federaţiilor şi aspectelor legate de implementarea unui model federal.

1. Principiile fundamentale ce reglementează relaţiile între state

Deoarece proiectul de federalizare a fost lansat de către OSCE, iar mediatori în procesul de rezolvare a conflictului transnistrean sunt Rusia, Ucraina şi OSCE, este util de amintit despre unele din principiile fundamentale ale dreptului internaţional ce stau la baza relaţiilor între state. Mai ales că discuţiile în problema transnistreană depăşesc cadrul obişnuit al limbajului diplomatic, iar unii oficiali străini şi-au permis afirmaţii sau declaraţii cel puţin "extravagante". 

Aceste principii, relevante pentru tema în discuţie, sunt principiul suveranităţii statelor şi principiul neamestecului în treburile interne ale statelor.

Principiul suveranităţii statelor este consacrat în art. 2, paragraf 1, şi art. 78, Carta ONU, ulterior a fost dezvoltat prin Declaraţia ONU din 1970 referitoare la principiile dreptului internaţional privind relaţiile prieteneşti şi cooperarea între state în conformitate cu Carta O.N.U. adoptată prin Rezoluţia Adunării Generale nr. 2625(XXV). Actul Final al Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în Europa de la Helsinki din 1975 conţine prevederi care reglementează conţinutul principiului suveranităţii.

Conţinutul principiului suveranităţii statului cuprinde, inter alia, integritatea teritorială şi independenţa politică ale statelor, dreptul statelor de a-şi alege şi dezvolta în mod liber sistemul politic, economic, social şi cultural etc. Suveranitatea statelor are două componente: suveranitatea internă, sau dreptul discreţionar asupra teritoriului său şi a persoanelor şi libertatea statelor de a promova nestingherit şi în conformitate cu normele internaţionale propria politică externă. 

Convenţia de la Montevideo din 1933 privind drepturile şi îndatoririle statelor stabileşte că drepturile suverane ale statelor decurg din simplul fapt al existenţei lor şi nu depind de forţa de care dispun pentru a le exercita.

Trăsăturile esenţiale ale suveranităţii, evidenţiate de mai mulţi autori, sunt: exclusivitatea, care înseamnă că teritoriul unui stat poate fi supus unei singure suveranităţi; indivizibilitatea semnifică faptul că atributele suveranităţii pot fi exercitate de un singur titular; inalienabilitatea înseamnă faptul că suveranitatea nu poate fi cedată altor state sau organizaţii; originalitatea, sau faptul că suveranitatea aparţine statului şi nu este atribuită din exterior; plenaritatea înseamnă că prerogativele suverane ale statului cuprind toate aspectele şi domeniile de activitate. 

Principiul neamestecului în treburile interne este stipulat în art. 2, punct 7, Carta ONU. Esenţa acestui principiu este că orice intervenţie în treburile ce aparţin competenţei interne a statelor este interzisă.

Ulterior au fost emise Rezoluţia 2131 a Adunării Generale ONU din 1965, numită "Declaraţia asupra inadmisibilităţii intervenţiei în afacerile interne ale altor state şi protecţia independenţei şi suveranităţii lor" şi "Declaraţia din 1970", adoptată prin Rezoluţia 2625 a Adunării Generale ONU, despre principiile dreptului internaţional privind relaţiile de prietenie şi colaborare între state, prin care este interzisă orice formă de intervenţie în treburile interne şi externe ale statelor.

Conform acestor documente, nici un stat nu va face uz de măsuri economice, politice, sau de orice altă natură pentru a determina un alt stat să-şi subordoneze exercitarea drepturilor lui suverane şi pentru a obţine de la el avantaje de orice fel.

Statele au obligaţia, de asemenea, să se abţină de la organizarea, sprijinul, incitarea, finanţarea, încurajarea sau tolerarea activităţilor armate, subversive sau teroriste îndreptate spre schimbarea prin violenţă a regimului altui stat, precum şi de la intervenţia în luptele interne ale unui alt stat.    

2. Conceptul de federalism

Federalismul este definit prin organizarea structurii puterii şi exercitarea acestei puteri într-un stat prin împărţirea competenţelor suverane între autoritatea centrală şi autorităţile locale care sunt, de regulă, subiectele constitutive ale federaţiei. În statele federale suveranitatea este divizată. Fiind divizată suveranitatea este divizată şi sursa autorităţii. 

Elementul esenţial al federaţiilor îl constituie faptul că temeiul legitimităţii autorităţii centrale este dat de actul constitutiv al federaţiei. Competenţele autorităţii centrale sunt cele atribuite prin actul constitutiv, de regulă constituţia, de către subiectele ce formează federaţia. Competenţele autorităţilor locale chiar dacă sunt stabilite tot prin constituţie, sunt "păstrate", nu sunt dobândite. În statul unitar competenţele autorităţilor locale, oricât de largi ar fi ele, sunt cele atribuite de autoritatea centrală. De aici rezultă un alt element important. În statele unitare autoritatea centrală menţine dreptul de control şi de a se implica în activitatea autorităţilor locale, iar în statele federale autoritatea centrală poate interveni în domeniile în care exercitarea competenţelor aparţine autorităţilor locale numai în modul prevăzut expres de constituţia federală.

Nu este corectă opinia, exprimată şi de unii experţi OSCE, după care federaţia poate fi definită prin elementul autonomiei. Autonomia poate fi foarte bine prezentă şi în cadrul statelor unitare. Ea poate avea forme diferite şi se poate regăsi în configuraţii foarte variate. Există autonomii etnice, administrative, culturale etc. În cele mai dese cazuri autonomia presupune descentralizarea puterii, iar descentralizarea puterii nu presupune neapărat federaţie.

Aşa cum remarca foarte exact Daniel J. Elazar, citat de Arend Lijphart, cel mai potrivit termen pentru federaţii este non-centralizarea, iar nu descentralizarea. Descentralizarea înseamnă existenţa unui guvern central care are puterea de a descentraliza, dar acest guvern poate şi centraliza dacă doreşte. În federaţii puterea este centralizată în măsura în care prevede constituţia, subiectele păstrându-şi puterile suverane originare. O eventuală centralizare nu este posibilă şi legitimă fără acordul subiectelor federaţiei.

Este adevărat că în cazul Germaniei, de exemplu, federaţia este prin conţinutul său în esenţă o modalitate de descentralizare a puterii. Dar în ceea ce priveşte Germania trebuie remarcate două aspecte. În primul rând, federaţia germană, prin modul cum funcţionează instituţiile sale, tinde să aibă ea însăşi trăsăturile specifice statelor unitare. Modul de delimitare a competenţelor între autoritatea centrală şi landuri se aseamănă foarte mult cu modul de delimitare a puterilor între autorităţile centrale şi regiunile autonome din Spania. În al doilea rând, este prezent, ca în orice federaţie, elementul anteriorităţii subiectelor federaţiei faţă de apariţia statului unitar. Multe din landurile Germaniei au cunoscut independenţa sub forma unor formaţiuni statale şi s-au caracterizat printr-un grad foarte ridicat de autonomie la care ele nu au renunţat niciodată. Din aceste motive federaţia din Germania este mai degrabă, asemenea celorlalte federaţii, o formă de non-centralizare decât o formă de descentralizare. 

Instituţia federalismului aparţine dreptului intern al statelor, mai exact ţine de domeniul dreptului constituţional şi lipsesc, evident, în dreptul internaţional referiri la această instituţie. Evoluţiile federaţiilor actuale sunt variate şi foarte specifice. Cu toate acestea pot fi extrase unele elemente comune cu valoare de principii. Aceste principii se pot constitui în cadrul de reglementare a procedurii de elaborare a actelor ce privesc organizarea statelor federale. Pentru aceasta este necesar să efectuăm o analiză a evoluţiei celor mai reprezentative federaţii.

3. Modelul federal al Statelor Unite ale Americii

Actul de început al SUA este Declaraţia de independenţă din 4 iulie 1776 adoptată de către Congresul continental în urma căreia Coloniile Unite nu mai sunt supuse Angliei şi devin state libere şi independente numite oficial Statele Unite ale Americii. La încheierea păcii în 1783 fiecare stat (colonie) avea propriile legi, propriul guvern şi instituţii specifice statelor independente fiind suverane asupra problemelor interne. În timpul războiului statele s-au văzut nevoite să-şi unifice eforturile şi au căzut de acord să elaboreze un act privind Congresul continental. După război Congresul trebuia să rezolve problemele pe care statele nu le puteau rezolva separat: să adune bani pentru plata datoriilor de război, să elaboreze un sistem monetar unic, să încheie tratate cu alte state. Actul, numit şi "Articolele Confederaţiei", a fost elaborat în 15 septembrie 1777 şi stabilea un plan de cooperare între state. Congresul nu avea nici o autoritate în statele participante. Actul s-a dovedit a fi ineficient şi s-a promovat ideea creării unui guvern central puternic. Este important că majoritatea americanilor au susţinut acest proiect, deşi a existat teama că un astfel de guvern ar putea să limiteze libertăţile şi dreptul la autoguvernare. Întruniţi la Philadelphia la 17 mai 1787, într-o Convenţie pentru modificarea Articolelor Confederaţiei, cei 55 delegaţi, reprezentanţi ai 13 state, după 16 săptămâni de deliberare, la 17 septembrie 1787, au adoptat Constituţia, optând pentru o nouă formă de guvernământ. Constituţia a instituit un guvern central puternic într-un sistem federal. Puterea, în sensul suveranităţii, în sistemul federal creat a fost împărţită între autoritatea centrală şi părţile constituante ale federaţiei. Temerile privind uzurparea puterii au fost eliminate prin modelul de organizare a puterii, prin separaţia puterilor şi prin garantarea drepturilor şi libertăţilor omului.

Pe parcurs SUA au cunoscut convenţia reziliabilă privind limitele stricte ale guvernului federal, încercările de secesiune şi războiul de secesiune din 1861-1865. Înainte de războiul de secesiune despre Statele Unite se vorbea la plural, după război se vorbea la singular.

De altfel, în istoria Statelor Unite există un episod care, până la un moment, aminteşte de situaţia din R. Moldova. În 1805-1806 vicepreşedintele SUA Aaron Burr, care nu era lipsit de ambiţii şi spirit de aventură, a stat în fruntea unui complot ce urmărea secesiunea teritoriilor New York şi New England. Planul prevedea la început alegerea lui Aaron Burr ca guvernator de New York şi în final instaurarea unui imperiu avându-l tot pe el conducător. Se pare că finanţarea acestui plan a fost asigurată de autorităţile spaniole ce aveau interesul de a păstra controlul asupra Floridei. Complotul a fost deconspirat, iar Preşedintele Jefferson a emis un act prin care A. Burr a fost învinuit de trădare şi sancţionat. Chiar dacă datorită contextului Burr a fost în cele din urmă achitat (Curtea Supremă era dominată de federaliştii care doreau să folosească ocazia de a lovi în republicanii în frunte cu Jefferson), este important că prin măsurile adoptate de administraţie a fost oprită continuarea acţiunilor de secesiune.

4. Federalismul în Elveţia

Federaţia elveţiană s-a format în urma unui proces de unificare care îşi are începutul odată cu pactul de la 1 august 1291, încheiat între cele trei (Uri, Schwyz, Unterwald) văi (Waldstatten) împotriva puterii Habsburgilor, invocând faptul că locuitorii din Waldstatten refuză să aibă "judecători străini de văile lor". Procesul de formare a federaţiei s-a încheiat odată cu adoptarea Constituţiei din 1848.

Federaţia elveţiană în forma ei modernă s-a constituit după şase secole de măcinare, având până în anul 1848 Dieta ca unică instituţie ce lega formal cantoanele. Această Dietă fără decizie, din cauza dreptului de veto al cantoanelor mari şi al coaliţiilor de cantoane mici, nu admitea decât o "Elveţie a patriilor". Pe la sfârşitul sec. XIX "patriile" Elveţiei erau separate prin mai mult de patru sute de taxe vamale. Unii autori remarcau cu ironie această stare de lucruri, dar nu trebuie pierdut din vedere faptul că atitudinea cantoanelor era susţinută de argumentul legitimităţii istorice a suveranităţii lor şi de logica ce impunea o anumită coerenţă în evoluţia confederaţiei.

Constituţia din 1848 a însemnat actul prin care au fost împăcate opţiunea pentru autonomie locală a cantoanelor şi necesitatea unităţii. Ea, Constituţia, recunoaşte expres cantoanelor calitatea de părţi constitutive în art. 1: "Popoarele celor douăzeci şi două de cantoane suverane ale Elveţiei, unite prin prezenta alianţă (sunt enumerate statele), formează în ansamblul lor Confederaţia elveţiană".

În prezent, conform art. 3 din Constituţia Elveţiei, cantoanele au statut de state suverane în măsura în care suveranitatea lor nu este limitată de Constituţia federală; ele se bucură, ca atare, de toate drepturile care nu sunt atribuite puterii federale. Constituţia stabileşte expres domeniile care nu sunt în competenţa cantoanelor.

Procedura de adoptare a legilor reflectă principiul că puterile suverane sunt împărţite între autorităţile centrale şi cantoane. Marcel Bridel, citat de Denis de Rougemont, arată că "anteproiectul este supus spre consultare guvernelor cantoanelor pe de o parte, şi centralelor organizaţiilor profesionale, pe de altă parte. … La primirea răspunsurilor (într-un termen fixat), Consiliul federal cere departamentului interesat să pună la punct un text de proiect care ţine seama de primele reacţii suscitate de iniţiativa sa. … Proiectul de lege este supus celor două Camere. În general, în acest moment partida este deja jucată. Într-adevăr, Consiliul Statelor reflectă fidel reacţiile cantoanelor, care sunt deja cunoscute. … Dacă proiectul este acceptat de Camere (amendat sau nu), Constituţia prevede un termen de trei luni înainte de punerea în aplicare a legii. Acest răgaz permite poporului să propună eventual un referendum". 

În aceeaşi logică se înscrie şi modul de obţinere a cetăţeniei Elveţiei. Candidatul trebuie să primească un permis de naturalizare de la autorităţile federale, apoi să locuiască opt sau doisprezece ani în Comuna care îl va accepta ca cetăţean al său. După ce este acceptat de Comună, candidatul va primi cetăţenia cantonului din care face parte Comuna, urmând ca ulterior autorităţile federale, practic, să-i parafeze calitatea de cetăţean prin eliberarea actelor de identitate.

Un aspect important ţine de faptul că motivaţia în constituirea federaţiei elveţiene îşi avea resortul nu în logica ce impunea necesitatea unei formule de centralizare caracteristică altor zone din Europa, ci a rezultat dintr-un raţionament tocmai contrar ideii centralizării. Cantoanele s-au unit în confederaţie, iar mai târziu în federaţie, în scopul menţinerii şi apărării autonomiei şi suveranităţii comunale.     

După Denis de Rougemont, faptul că cetăţenii elveţieni şi astăzi păstrează intacte obişnuinţele lor seculare în domeniul reglementării statului şi al administraţiei se datorează memoriei anteriorităţii cantoanelor, "patriilor". Pentru elveţieni şi astăzi Elveţia este numai o alianţă a cantoanelor, aşa cum era şi în 1848.  

5. Elemente caracteristice în constituirea federaţiilor

Chiar dacă evoluţiile federaţiilor actuale au fost şi rămân diferite din cauza clivajelor variate şi a sistemelor de valori şi priorităţi practicate, de asemenea variate, câteva elemente caracteristice se desprind din exemplele expuse.

Mai întâi, în momentul constituirii federaţiei subiecţii constitutivi aveau un statut bine conturat, care permitea asumarea de obligaţii şi cedarea unor prerogative. Ele aveau calitatea care le oferea legitimitatea acţiunilor ce trebuiau să aibă o anumită coerenţă şi consecvenţă.

În al doilea rând, entităţile exprimându-şi, de regulă, voinţa generală, împuterniceau persoane să negocieze şi să semneze tratate. Primul aspect al acestui principiu îl reprezintă manifestarea unei voinţe generale şi existenţa condiţiilor adecvate pentru această manifestare, cum ar fi libertatea de expresie şi reglementarea alegerilor. Semnatarii Declaraţiei de Independenţă fac trimitere la autoritatea "bunului popor al Coloniilor", iar Constituţia Statelor Unite ale Americii din 1787 începe cu sintagma "Noi, poporul Statelor Unite". Constituţia elveţiană face şi ea referire la sursa legitimităţii în art. 1 citat mai sus.

Al doilea aspect vizează calitatea persoanelor care negociază şi semnează actul de constituire. Aceiaşi semnatari ai Declaraţiei de Independenţă fac trimitere la faptul că acţionează "cu puternica încredere în Protecţia Providenţei Divine", punând "în joc vieţile, averile, şi bunul cel mai sacru, onoarea" dar mai ales că acţionează în numele "bunului popor al Coloniilor". 

Un element caracteristic este faptul că delimitarea între subiecţii federaţiei nu este arbitrară, întâmplătoare, ci corespunde unor clivaje naturale, oricare ar fi natura acestora - etnică, istorică, ideologică, de mentalitate etc. Declaraţia de Independenţă din 4 iulie reprezintă, except`nd alineatul final, aproape în întregime o expunere şi o evaluare a clivajelor şi o prezentare a motivelor care au determinat adoptarea ei. De regulă, delimitarea este determinată de anterioritatea subiecţilor constitutivi faţă de statul nou creat. Anterioritatea de cele mai multe ori reprezintă şi sursa legitimităţii subiecţilor. "Păi, comitatul de Flandra era vestit din vremuri când nimeni nici nu şi-ar fi închipuit că o să existe vreodată statul belgian", anticipează G. van Istendael o replică la pledoaria sa de susţinere a ideii de stat belgian şi este nevoit să fie de acord că "e şi acesta un fapt general acceptat şi n-am nici un argument cu care aş putea contrazice afirmaţia". Chiar dacă astăzi nu mai este în graniţele de odinioară şi conţine mai multe comunităţi distincte, identitatea Flandrei este puternic accentuată şi de necontestat.

Motivaţia adoptării actului fondator este un element prezent la constituirea tuturor federaţiilor. Teama poporului american era tirania iar împărţirea puterilor suverane, alături de separaţia puterilor în stat şi respectarea drepturilor omului, era văzută ca o soluţie. Motivaţia elveţienilor era determinată de apărarea de inamicul comun.

Dificultatea pentru cazul Republicii Moldova constă în faptul că în lume nu există nici un precedent de transformare a statelor unitare în state federale. Toate federaţiile actuale sunt formate în urma eforturilor de unificare a unor entităţi statale separate în state federale. Numai Belgia, prin anumite elemente, ne poate servi ca obiect de analiză sub aspectul care ne interesează. Dar, în primul rând, în cazul Belgiei, federalizarea a însemnat de fapt parafarea clivajelor ce sunt anterioare constituirii statului unitar. Ideea federală a existat şi în momentul întemeierii statului belgian. În al doilea rând, trebuie arătat că până la adoptarea sistemului federal au fost încercate mai multe forme de organizare în cadrul statului unitar. În al treilea rând, formula actuală a fost elaborată şi adoptată în cadrul constituţional şi cu respectarea legilor statului belgian şi a fost posibilă numai datorită consensului atins între comunităţile principale.

6. Analiza acordului de la Kiev

Deoarece în prezent discuţiile pe marginea proiectului de federalizare a Republicii Moldova sunt purtate pe coordonatele fixate în acordul de la Kiev, o analiză a acestui document este necesară. Din introducerea actului de la Kiev reţinem că Transnistria şi Moldova sunt părţi ale unui acord care are ca scop depăşirea consecinţelor conflictului transnistrean prin mijloace paşnice, politice.

Nu există în acest text nici o referire la statutul, calitatea în care părţile semnează acordul. Majoritatea federaţiilor au fost constituite de subiecte clar definite a căror legitimitate nu poate fi pusă la îndoială. În actul de la Kiev nu sunt arătate elementele care pot defini părţile ca subiecte care îşi exprimă consimţământul să formeze un stat federal.

În proiectul propus nu se face nici o aluzie la voinţa generală, cadrul legal şi modalitatea de exprimare a acestei voinţe, în sensul aprobării modelului federal ca soluţie.   Din aceste motive lipseşte legitimitatea entităţilor pentru a se constitui în eventuali subiecţi ai federaţiei.

Precaritatea actului este determinată şi de faptul că în acord nu sunt indicate persoanele care vor fi reprezentanţii părţilor la semnare şi nici nu este stabilită o modalitate de alegere a acestor persoane. Legalitatea actului de constituire a federaţiei va putea fi contestată pe motiv că persoanele care vor semna nu au avut mandat, nu au fost împuterniciţi să semneze. În acelaşi timp, cunoaştem că majoritatea din actualii lideri transnistreni sunt cetăţeni ai Rusiei. Întrebarea este dacă poate un cetăţean străin să semneze un act de constituire a statului federal? În numele cui va semna şi de unde va dobândi autoritatea?

Lipsa unor argumente în favoarea calităţii de subiect a teritoriului din partea stângă a Nistrului este developată de pledoariile experţilor OSCE cu privire la proiectul de federalizare a R. Moldova. Aceştia făceau analogie între Nelson Mandela şi Yaser Arafat şi persoana lui Smirnov, sugerând aplicabilitatea precedentelor în favoarea lui Smirnov ca fapte care ar legitima acţiunile sale şi pe el personal. Aceste exemple evidenţiază însă şi mai mult ilegalitatea regimului din stânga Nistrului. Organizaţiile conduse de Nelson Mandela şi Yaser Arafat au stat în fruntea mişcărilor de eliberare naţională care sunt recunoscute ca subiecte de drept internaţional. Recunoaşterea lor are la bază documentele organizaţiilor internaţionale, în primul rând Rezoluţiile ONU, şi se materializează prin dreptul lor de a exercita funcţii specifice statelor, inclusiv dreptul de a participa la lucrările ONU în calitate de observatori. ONU a condamnat oficial politica de aphartaid promovată de autorităţile RSA, de aceea mişcarea care lupta împotriva regimului rasist avea legitimitatea morală şi juridică în actul respectiv. Comunitatea internaţională a susţinut Congresul Naţional African, iar în 1974 Adunarea Generală ONU a suspendat participarea delegaţiei sud-africane la lucrările sale. Organizaţia pentru Eliberarea Palestinei condusă de Yaser Arafat întruneşte mai multe organizaţii şi are ca scop lupta pentru eliberarea teritoriilor ocupate de Israel. OEP a obţinut în 1974, prin Rezoluţia 3237(XXIX) a Adunării Generale ONU, statutul de observator la lucrările ONU şi este membru în mai multe organizaţii, dispune de reprezentanţe diplomatice etc. Prin urmare, calea pe care ar trebui să o urmeze Smirnov este să obţină recunoaşterea şi susţinerea unor foruri cum este ONU.

În actul de la Kiev se face referire la conflictul din Transnistria ca motiv ce a adus în final la soluţia care se propune în acord. Până în prezent însă nu a fost dată o apreciere exactă a acestui conflict. Analiza conflictului este necesară deoarece ar putea conduce la constatarea că federalizarea nu este singura soluţie pentru rezolvarea problemei. Exemplele Estoniei, Letoniei şi Lituaniei care s-au confruntat cu probleme similare, dar la un grad mai înalt, arată că genul de clivaje familiar spaţiului postsovietic nu trebuie să aibă federalizarea ca finalitate şi unică soluţie a conflictelor. Aprecierea conflictului este esenţială pentru legitimitatea subiecţilor şi a eventualelor acte şi acţiuni, în sensul depăşirii consecinţelor acestui conflict. Motivarea actului de la Kiev prin necesitatea rezolvării paşnice a conflictului nu este consistentă. Există în practica internaţională foarte multe alte căi de rezolvare a conflictelor pe cale paşnică.

Precaritatea acordului, viciile care sunt conţinute în el, vor duce la contestarea lui şi vor constitui sursa conflictelor viitoare.

În demersul de formare a unei federaţii este foarte important să se respecte o anumită succesiune a acţiunilor şi evenimentelor, o coerenţă care oferă legitimitate actelor adoptate. Acceptarea a priori a modelului federal, fără a da o apreciere cel puţin politică a conflictului transnistrean, fără a cunoaşte mecanismele de constituire, fără prescrierea foarte exactă a competenţelor autorităţilor centrale şi ale subiecţilor eventualei federaţii va duce la secesiune. În acordul de la Kiev descrierea competenţelor este superficială, în unele locuri încalcă principiile fundamentale ale dreptului, se face doar referire la o viitoare Constituţie despre care nu se ştie ce formă şi conţinut va avea. Semnarea unui acord de constituire a federaţiei va însemna recunoaşterea unui statut distinct al Transnistriei, iar aceasta presupune recunoaşterea suveranităţii Transnistriei. Această suveranitate va sta la baza dreptului de autodeterminare ce nu va depinde de atitudinea Republicii Moldova.

Trebuie accentuat că împărţirea suveranităţii poate în sine să adâncească conflictul transnistrean. Acţiunile de secesiune din 1860-1861 a celor unsprezece state din SUA şi-au găsit legitimarea în teoria nulităţii, conform căreia statele aveau dreptul să anuleze orice lege emisă de autoritatea centrală. Teoria nulităţii îşi are la rândul ei originea în doctrina drepturilor statelor elaborată şi promovată de Thomas Jefferson şi care avea la bază ideea suveranităţii. Toate acestea au dus în final la războiul civil din 1861-1865, iar unitatea Statelor Unite ale Americii a fost menţinută doar pe cale armată.

Avem şi exemplul Quebec-ului. Legitimitatea acţiunilor secesioniste din Quebec au la bază faptul că această regiune a avut statut de subiect constitutiv al Federaţiei şi suveranitatea originară, prin urmare, îi aparţine. Actul constitutiv al federaţiei este în esenţă un tratat, iar tratatele pot fi desfăcute chiar dacă acest fapt nu este stipulat expres în textele lor. Constituţia sau actul de constituire în orice stat este adoptat pentru a dăinui şi nu conţine prevederi privind abrogarea lui. Abrogarea este rezultatul unei stări de fapt: revoluţie, cataclism politic etc., iar evoluţia evenimentelor depinde de raportul de forţe între părţile implicate. 

7. Problema privind statutul Găgăuziei

Un caz special îl reprezintă Găgăuzia. Autorităţile găgăuze îşi motivează acţiunile prin dreptul la păstrarea identităţii. Sunt invocate pericole ipotetice viitoare a căror realizare ţine de domeniul futurologiei. Dreptul însă nu operează cu ipoteze ci cu certitudini. O acţiune în sensul protecţiei minorităţii etnice se întemeiază pe o evaluare exactă a cauzelor şi surselor pericolelor şi pe o prescriere exactă a măsurilor de adoptat. Măsurile de protecţie a minorităţilor etnice pot fi adoptate numai dacă pericolul pentru identitatea lor este real şi imediat.

Legea Republicii Moldova cu privire la statutul juridic al Găgăuziei şi recenta modificare din Constituţia Republicii Moldova acordă Găgăuziei garanţia că - în caz de schimbare a statutului de stat independent al R. Moldova - Găgăuzia are dreptul la autodeterminare.

Prevederea ce garantează dreptul la autodeterminare a Găgăuziei în caz de schimbare a statutului de stat independent al R. Moldova este în contradicţie cu principiile dreptului internaţional şi cu reglementările internaţionale cu privire la minorităţile naţionale şi la administraţia locală. Ea încalcă şi prevederile articolelor 1 şi 3 ale Constituţiei Republicii Moldova, care stabilesc că R. Moldova este un stat indivizibil şi teritoriul său este inalienabil. 

În articolul 8 al Declaraţiei Adunării Generale ONU cu privire la protecţia minorităţilor naţionale, adoptată prin Rezoluţia nr. 47/135 din 18.10.1992, este stipulat că dispoziţiile acesteia nu pot fi interpretate în sensul care ar permite activităţi contrare scopurilor şi principiilor ONU. Acestea sunt principiul egalităţii suverane, integrităţii teritoriale şi independenţei politice a statelor.

Art. 21 al Convenţiei-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale, adoptată de Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei şi intrată în vigoare din 01.02.1998, prevede că "nici o dispoziţie din prezenta Convenţie-cadru nu va fi interpretată ca implicând vreun drept de a întreprinde vreo activitate ori vreun act contrar principiilor fundamentale ale dreptului internaţional, în special celor ale egalităţii suverane, integrităţii teritoriale şi independenţei politice a statelor".    

Punctul 3.2. din Comentariul general nr. 23 la Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, adoptat la New York, 6 aprilie 1994, de către Comitetul ONU pentru drepturile omului stabileşte că "exerciţiul drepturilor la care se referă art. 27 nu aduce atingere integrităţii teritoriale şi suveranităţii statelor-părţi".

Este considerată ca fiind corectă pentru rezolvarea problemelor minorităţilor naţionale teritoriale abordarea echilibrată a relaţiilor între autorităţile publice centrale şi administraţia locală. Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinţei cu privire la dimensiunea umană a CSCE din 29.06.1990, referindu-se la protecţia minorităţilor naţionale, menţionează ca "unul din mijloacele posibile pentru atingerea acestor scopuri (asigurarea şi protecţia identităţii minorităţilor – n.a.), administraţiile corespunzătoare locale sau autonome, care să corespundă împrejurărilor istorice şi teritoriale specifice ale unor astfel de minorităţi şi în concordanţă cu politica statului în cauză". 

Rezoluţia 232 (1992) cu privire la autonomie, minorităţi, naţionalism şi Uniunea Europeană, adoptată la Conferinţa Permanentă a Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa stabileşte că statele trebuie să acţioneze "efectuând o redistribuire pe scară largă a puterilor între guvernul central, regiuni şi autorităţi locale şi, în special, prin recunoaşterea şi protejarea identităţii şi dreptului minorităţilor de a juca un rol în administraţia publică, conform principiului subsidiarităţii, respectându-se structurile administrative ale fiecărui stat".

Concluzia pe care putem să o extragem este că protecţia drepturilor persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale, inclusiv cele teritoriale, nu implică în nici un caz recunoaşterea dreptului la autodeterminare şi dreptul găgăuzilor de a revendica statutul de subiect al federaţiei. Încercarea de a impune modelul federal pentru gestionarea conflictelor din R. Moldova are un caracter arbitrar şi este în contradicţie cu reglementările normelor de drept internaţional.

8. Concluzii

Ca o concluzie generală putem afirma că invocarea ca exemple de federaţii reuşite şi trimiterea la faptul simplei existenţe a acestora nu oferă nici o valoare argumentelor federaliste şi nu poate convinge că singura soluţie este federalizarea R. Moldova. Toate federaţiile au cunoscut războaie de secesiune, iar rezultatele lor au fost în funcţie de raporturile de forţe între părţi. În SUA a învins nordul unionist împotriva Confederaţiei secesioniste, pentru că dispunea de resurse economice, militare şi umane mai mari de trei ori la începutul războiului şi de cinci ori spre sfârşitul războiului. Pe de altă parte, federaţiile reuşite sunt astfel tocmai pentru că au fost respectate nişte principii fundamentale în momentul constituirii lor.

Scriitorul şi eseistul Octavian Paler observa corect că nu există state naţionale care s-ar fi transformat în federaţii. "În schimb, în ultimul secol au dispărut mai multe federaţii, începând cu imperiul austroungar şi sfârşind cu Iugoslavia. Există federaţii prospere, ca Germania, şi federaţii unde mafia siciliană pare o organizaţie de diletanţi", adaugă eseistul.

——————